因國家、地方財力有限、財政無力短時間支付數以萬億元計的公路建設投資，國家在1985年開征車輛購置附加費，作為公路建設基金的基礎上，又于1986年７月始，直接開征公路建設基金。客運按旅客乘坐里程票價外，每人公里征收人民幣0.3分，計入票價；1988年7月始，客運在原來已按客票里程每人公里征收人民幣三厘的基礎上增加七厘(即每人公里征收一分)，起征點五分，尾數五分制，由經營者在發售客票時向旅客代收。貨運按貨票里程每噸公里征收人民幣一分，起征點五分，由經營者在承運、簽發貨票的同時向托運單位、貨主代收；1993年始每人(噸)公里由0．01元調整到每人(噸)公里0．02元；1997年1月18日起調整到每人(噸)公里0.025元。直至費改稅的2008年取消。
公建金在征收過程中，因按每人(噸)公里計征，就碰到了養路費按營收計征時一樣的問題。于是照葫蘆畫瓢，隨后改成按車輛計征，其中客車是按座計征，經不斷調整，最后每座每月為80元。因向旅客代征的每人公里0.025元不變，乘客旺的客運班車就有了差額收益。按保守算，以客座每月29天(工作率)，月行駛8700公里(車日行程300公里)，座位利用率50％(實載率)計，為4350個人公里，即代征108.75元，收益每座28.75元。當然，那些承擔社會責任或新開發線路，實載率偏底的班線是要虧的！
問題的關鍵，一是公建金征收后是專門用于筑路，特別是高速公路，高等級公路的建設，然這類公路均是收費之路，而過路費又攤入客運票價，計入貨運運價內，這就是重復收費，加重了民眾的負擔。二是專用的公建金沒有全部用在公路建設之上。因在征收過程中，按“確定基數，定比遞增，超收分成，定向使用”的辦法執行。故層層剝皮，違規截留、挪用、私分現象相當嚴重。審計查出挪用資金的主要去向是投資證券市場、購買國債、投資樓堂館所、違規出借建設資金、用于機關行政經費開支、發放獎金、設立“小金庫”等。在審計中還發現，一些地方財政、交通部門及建設單位滯留、閑置中央公路建設資金，公路項目概算審批不嚴，高速公路服務區建設標準過高，以及公路經營權(過路收費權)轉讓管理不規范等問題。
上級開了口子，地方政府膽就更大，不顧民生，強征強收的事，時有發生。紹興地方政府又首創，開征擴容金。1995年3月15日市財政局、物價局、交通局以紹市交發（1995）49號文“關于征收紹興市公路擴容籌金的通知” 收費標準是大車（2噸以上）每車每年800元，小車400元。同期甚至在建造昌安立交時，向車主強征每車一萬至二萬的費用，連摩托車也是每車二千。當時說是暫借，待市財政寬裕后歸還，若干年后確是還了一些，但不久便無下文。然15年了，立交橋的通行費至今，仍通過杭甬高速紹興收費站，東湖道路收費站收取。
記得當時開征擴容金時，為減輕專業運輸公司的負擔，其中客運被允許按每人公里0.01元，計入票價。算票價時是加了一分，外地客運公司在紹興的回程班車，就要結算這一分的營收賬，但紹興方不同意，理由是對方的公建金代征，每人公里高于紹興的0.025元，達0.035元，這高于部分紹興在對方的回程車沒有結算，這紹興方的擴容費亦不結。這又是真真亂套了……幸虧這亂了套了的擴容費，執行時間不長。
